O Senado Federal aprovou, em 2 de setembro de 2026, o Projeto de Lei nº 2.780, de 2024, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE) e o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE). A votação foi simbólica e contou com apoio da oposição. O relatório do Senador Eduardo Braga manteve integralmente o texto que a Câmara dos Deputados aprovara em 6 de maio, sob relatoria do Deputado Arnaldo Jardim. Não houve emenda acolhida, não houve destaque e não houve retorno à Câmara. A matéria seguiu direto para a sanção. A ficha de tramitação do projeto está no Radar Regulatório do meu site.
Desde a votação, o que mais se leu foram críticas. Municípios mineradores reclamaram da ausência de mudanças na CFEM. Organizações ambientais apontaram a falta de salvaguardas. Analistas destacaram a quantidade de matérias remetidas ao regulamento. Cada uma dessas observações tem algum fundamento. Nenhuma delas descreve o que a lei realmente fez.
Proponho uma leitura diferente, feita a partir do texto aprovado e do parecer que o construiu. A lei acertou em decisões estruturais que raramente aparecem no noticiário, e essas decisões merecem ser reconhecidas antes de qualquer reparo. Depois disso, há uma agenda de regulamentação que pode completar o trabalho. Vou percorrer as duas coisas com calma, porque os instrumentos são muitos e a discussão útil dos próximos meses será sobre o conteúdo de cada um.
1. O Congresso escolheu fomento com governança, e rejeitou os atalhos
Vale começar pelo que não foi aprovado, porque isso diz muito sobre o que foi.
O PL nº 2.780/2024, de autoria do Deputado Zé Silva, chegou à Comissão Especial com quatorze projetos apensados. Entre eles havia proposta de moratória de um ano sobre a exploração de terras raras. Havia proposta que vedava a participação de empresas estrangeiras na pesquisa e no aproveitamento de minerais críticos. Havia proposta que restringia o aproveitamento a brasileiros e a cooperativas, em regime especial fora do Código de Mineração. Havia proposta de reserva nacional sobre o planalto vulcânico do sul de Minas e de São Paulo. Havia proposta de criação de uma empresa estatal de planejamento mineral e de uma autoridade nacional de terras raras, com contribuição de intervenção própria. E havia proposta de obrigatoriedade pura de beneficiamento em território nacional, sem definir o que seria estratégico.
O substitutivo do relator não acolheu nenhum desses caminhos. Escolheu uma política de fomento condicionado, com governança de soberania. Esse é o primeiro acerto, e é o maior. O Brasil tinha à mão o modelo da proibição, o modelo da estatização e o modelo do fechamento ao capital externo. Optou por atrair investimento com contrapartidas e por reservar ao Estado um mecanismo de triagem sobre operações sensíveis. É a escolha que os países que deram certo nesse mercado fizeram, e é a escolha compatível com a Constituição, que entrega o aproveitamento dos recursos minerais ao regime de autorização e concessão.
O segundo acerto está na velocidade com qualidade. A urgência foi aprovada em setembro de 2025. A Comissão Especial trabalhou um texto original de poucos instrumentos e o transformou em uma política com nove instrumentos, um conselho, um fundo, um programa de crédito fiscal, um sistema de certificação e um sistema de rastreabilidade. A Câmara aprovou em maio. O Senado aprovou em setembro, sem alteração, o que evitou mais um ciclo de tramitação. Para uma lei dessa dimensão, foi um processo rápido e consensual. Isso vale registro em um Congresso que costuma levar anos com matérias menores.
2. As definições trouxeram a segurança alimentar para dentro da criticidade
O artigo 2º define minerais críticos como os recursos necessários a setores-chave da economia, cuja disponibilidade está ou pode vir a estar em risco por limitações na cadeia de suprimento, notadamente para assegurar a transição energética, garantir a segurança alimentar e nutricional e resguardar a segurança e a soberania nacional. Minerais estratégicos são os recursos relevantes em razão de reservas significativas do País, essenciais à balança comercial, ao desenvolvimento tecnológico, ao desenvolvimento regional ou à redução de emissões na cadeia produtiva.
A inclusão expressa da segurança alimentar corrige uma assimetria do regime anterior. O Decreto nº 11.964/2024 e a Portaria Normativa MME nº 120/2025 haviam definido, para o benefício das debêntures incentivadas, um rol de minerais estratégicos orientado pela transição energética, no qual o fosfato e o potássio não figuravam. A lei nova reposiciona a criticidade nos dois eixos, energia e alimento. E o faz de forma consistente, porque o rol de produtos elegíveis ao crédito fiscal inclui expressamente os fertilizantes fosfatados, potássicos e nitrogenados, e porque o artigo 6º manda conduzir a política em conformidade com o Plano Nacional de Fertilizantes. Junto com o Profert, aprovado em agosto e remetido à sanção, o Brasil passa a ter dois diplomas convergindo sobre a mesma cadeia.
A definição de minerais estratégicos também acertou ao abrir espaço para o desenvolvimento regional, ainda que não vinculado à transição energética. Isso permite que substâncias relevantes para o Nordeste, para o Norte e para o Centro-Oeste entrem na política sem precisar de um enquadramento climático forçado.
A lei não trouxe lista de substâncias. Quem define e atualiza o rol é o CIMCE, com revisão quadrienal alinhada ao Plano Plurianual, observados critérios econômicos, socioambientais e climáticos de regulamento. Foi a escolha correta. Uma lista em lei envelhece mal, e a criticidade muda com a geopolítica. O custo dessa escolha é que, no dia da publicação, a política ainda não terá objeto definido. Volto a isso adiante. Os termos técnicos usados ao longo do texto, como recurso, reserva, alvará e caducidade, estão definidos no Glossário de Termos de Mineração.
3. O FGAM foi desenhado com responsabilidade fiscal e com abertura ao mercado
O Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM) é o primeiro instrumento listado no artigo 7º. A União fica autorizada a criá-lo e a participar como cotista no limite de dois bilhões de reais. O fundo tem natureza privada e patrimônio separado. Não conta com garantia nem aval do poder público e responde apenas até o limite do seu patrimônio. As receitas ficam isentas de IRPJ e de CSLL.
Essa é a arquitetura correta para um fundo garantidor. Ela protege o Tesouro, porque a exposição da União é limitada às cotas que integralizar. E ela protege o mercado, porque o fundo tem governança própria, com comitê gestor, assembleia de cotistas e instituição administradora, e com estatuto que deve prever classes de cotas, política de investimento, critérios de elegibilidade e regras de liquidação.
Os instrumentos de atuação são amplos e modernos. O fundo pode conceder garantia de risco de crédito e operar mitigação de risco, incluindo proteção de preço, de liquidez e de desempenho contratual. Pode atuar em coinvestimento com instituições financeiras públicas ou privadas, fundos soberanos, bancos multilaterais e agências de desenvolvimento. Estados, Distrito Federal e Municípios podem integralizar cotas. Organismos internacionais podem aportar. É um desenho pensado para alavancar capital, e não apenas para gastar orçamento.
Há uma inovação que merece atenção de quem trabalha com ativos minerais. O artigo 10 admite a integralização de cotas em dinheiro, em títulos da dívida pública federal ou em outros direitos com valor patrimonial, e menciona expressamente os títulos de direitos minerários. A lei, portanto, reconhece o título minerário como ativo apto a compor patrimônio de fundo. Isso é um avanço conceitual relevante para um setor que sempre teve dificuldade em precificar o seu ativo principal. Vai exigir metodologia de avaliação no regulamento e no estatuto, e essa é uma oportunidade de resolver um problema antigo.
4. A contribuição obrigatória financia o setor com recursos do próprio setor
O artigo 15 é o dispositivo de maior impacto econômico direto sobre as empresas, e é o que menos apareceu no noticiário. As empresas que se dediquem à pesquisa, à lavra, ao beneficiamento e à transformação mineral de minerais críticos ou estratégicos ficam obrigadas a aplicar anualmente parcela da receita operacional bruta dessas atividades, deduzidos os tributos. Pelo prazo de seis anos contados da regulamentação, no mínimo 0,3% em projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação, e no mínimo 0,2% em cotas do FGAM. Depois desse prazo, no mínimo 0,5% em pesquisa, desenvolvimento e inovação.
O modelo tem precedente no setor elétrico e no setor de petróleo, e funcionou nos dois. Ele cria uma fonte estável de recursos para pesquisa e para garantia, sem depender do orçamento anual. E cria um vínculo entre quem produz e o fundo que garante a produção, porque as empresas que aportam passam a ser cotistas.
O artigo 36 dá conteúdo à obrigação de pesquisa. Os projetos devem versar sobre conhecimento geofísico, mapeamento, pesquisa mineral, extração, beneficiamento, descarbonização, sustentabilidade, adaptação climática, recuperação de áreas degradadas, economia circular e logística. Metade dos recursos deve ser aplicada pelas próprias empresas. A outra metade deve ser aplicada por meio de parcerias com empresas juniores do setor mineral, com a Rede Nacional de Pesquisa (RNMCE) ou com outras instituições definidas pelo CIMCE.
Essa segunda metade é um acerto que poucos notaram. O Brasil nunca teve um ecossistema de empresas juniores de exploração comparável ao do Canadá ou ao da Austrália. Boa parte da descoberta de novas jazidas naqueles países vem dessas empresas, que assumem o risco exploratório inicial e depois vendem ou associam o ativo. A lei define a empresa júnior do setor mineral no artigo 2º e cria, no artigo 36, um fluxo obrigatório de recursos para ela. É um instrumento de política de exploração mineral, e é o primeiro dessa natureza em lei federal.
A fiscalização cabe à ANM, que ganha nova competência na Lei nº 13.575/2017 para habilitar esses projetos. A sanção pelo descumprimento é multa de 150% do valor não aplicado. É pesada, e é por isso que vai funcionar.
5. O crédito fiscal do PFMCE foi construído contra a captura
O Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos (PFMCE) concede crédito fiscal às empresas constituídas sob as leis brasileiras, com sede e administração no País, que realizarem dispêndio com beneficiamento, transformação mineral e mineração urbana em território nacional, até 31 de dezembro de 2034.
Os números são conhecidos. O limite global é de um bilhão de reais por ano, entre 2030 e 2034. O crédito corresponde a até 20% do dispêndio e é devolvido como crédito de CSLL, compensável com tributos federais ou ressarcível em dinheiro. Saldos não usados podem ser aproveitados nos anos seguintes até o fim de 2034.
O desenho tem quatro salvaguardas que valem destaque, porque são elas que distinguem uma política industrial de um subsídio genérico.
A concessão é precedida de procedimento concorrencial. Só participam projetos previamente habilitados pelo CIMCE e considerados prioritários. O percentual do crédito deve ser proporcional à agregação de valor na cadeia, com patamares mínimos de processamento por faixa. E a não implementação do projeto sujeita o titular a multa de até 20% do crédito e à devolução do que foi indevidamente compensado. O Poder Executivo deve ainda divulgar anualmente os montantes concedidos, os utilizados e os beneficiários.
Isso é o oposto de uma renúncia fiscal aberta. É crédito disputado, condicionado, escalonado e publicado.
Duas aberturas ampliam o alcance. O crédito pode ser concedido a compradores que firmem contratos de longo prazo, de no mínimo cinco anos, com os produtores habilitados. Isso viabiliza estruturas de compra antecipada e atrai a indústria consumidora para dentro da política. E o BNDES fica autorizado a destinar recursos do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima a operações de financiamento reembolsável para beneficiamento e transformação. O rol de produtos elegíveis, com concentrados em grau bateria, insumos para ímãs permanentes, sistemas de armazenamento de energia e fertilizantes, mostra que o legislador sabia onde está o valor da cadeia.
6. O cadastro, o certificado e a rastreabilidade abrem mercados
O Cadastro Nacional de Projetos de Minerais Críticos e Estratégicos (CNPMCE) é de registro obrigatório, público e integrado ao SIGMINE. Ele unifica informações federais, estaduais, distritais e municipais em banco de dados único. O artigo 28, § 3º, organiza tudo o mais: os instrumentos de fomento só podem ser aplicados a projetos cadastrados e habilitados pelo CIMCE. Integram o cadastro os projetos com relatório final de pesquisa que identifiquem a presença dos minerais listados no depósito, além dos empreendimentos em áreas estratégicas definidas por ato do Poder Executivo.
Esse é o instrumento de transparência da política. Quem receber benefício estará em base pública, e o critério de ingresso é técnico, ancorado no relatório final de pesquisa que a ANM já aprova.
O Certificado Mineral de Baixo Carbono (CMBC) é de adesão voluntária e mede a intensidade de emissões por análise de ciclo de vida. O sistema de certificação terá autoridade competente, autoridade reguladora, certificadora credenciada, acreditadora, registradora, produtor e comprador. A lei determina interoperabilidade e acordos de reconhecimento mútuo com padrões internacionais.
O sistema de rastreabilidade do artigo 44 abrange composição dos materiais, origem, jazida, número da licença ambiental, portaria de outorga, processos de licenciamento e de outorga, com registro obrigatório de todas as transações, auditabilidade e admissão expressa de tecnologias de registro distribuído. A implementação observará proporcionalidade, porte do empreendimento e prazo razoável de adaptação.
Vale entender por que isso importa. O Regulamento de Matérias-Primas Críticas da União Europeia e o regulamento europeu de baterias exigem, para acesso ao mercado, exatamente o que esses três instrumentos produzem: origem, conformidade e pegada de carbono documentadas. O Brasil está construindo, por lei, o passaporte de exportação que o comprador de terras raras, de nióbio e de grafite vai pedir. Quem olha para a rastreabilidade só como custo perdeu a metade do argumento.
7. As regras de área e de prazo dão previsibilidade a quem administra títulos
Esta é a parte da lei que menos repercutiu e que mais altera a rotina do minerador e da agência. E é uma parte que, na maior parte, acertou. Quem quiser situar essas regras dentro do ciclo completo do título, do requerimento à concessão de lavra, encontra o percurso descrito no guia O caminho do direito minerário: do requerimento à mina.
Áreas com potencial para minerais críticos e estratégicos serão priorizadas nos leilões da ANM. Os leilões passam a constar obrigatoriamente do plano de gestão anual e da agenda regulatória da agência. O preço mínimo será fixado pela ANM com diretrizes do CIMCE. Documentos e informações das áreas que estavam em disponibilidade poderão ser aproveitados pelo novo titular, o que evita repetir pesquisa já paga.
O artigo 32 institui disciplina de prazo sobre a própria administração. A área desonerada ou decorrente de extinção de direito minerário deverá ser levada a leilão em no máximo dois anos, conforme cronograma anual publicado. Vencido o prazo sem leilão, a área passa a ser considerada livre para efeito do direito de prioridade do Código de Mineração. A consequência da inércia é a devolução da área ao regime ordinário. É uma solução engenhosa. Ela transfere para a agência o ônus do tempo, e o transfere de forma que o mercado consegue acompanhar, porque o cronograma é público. Quem já administrou o estoque de áreas em disponibilidade sabe que a restrição nunca foi normativa. Foi de equipe, de sistema e de instrução. A lei resolveu a parte normativa. A parte operacional precisa vir junto.
O artigo 35 fixa prazo máximo de dez anos para a autorização de pesquisa em áreas portadoras de minerais críticos ou estratégicos, contado da publicação do alvará, ao fim do qual o título caduca se o relatório final não tiver sido apresentado. Dez anos é um horizonte compatível com a maturação de projetos de terras raras, de nióbio e de fosfato, que raramente cabem no ciclo curto do alvará ordinário. Isso é ganho.
O artigo 38 é a inovação de direito privado que o setor pedia há anos. Contratos privados de streaming e de royalties minerários vinculados a direitos minerários regularmente outorgados poderão ser averbados junto à ANM. A averbação produz efeitos contra terceiros e permite execução específica. As cláusulas comerciais permanecem confidenciais. Os contratos averbados podem ser usados como garantia em operações de crédito. Fica vedada a cessão da titularidade do direito minerário por essa via, o que preserva o regime de prioridade.
Isso muda o financiamento de projeto no setor mineral brasileiro. Um instrumento que era contrato obrigacional entre partes passa a ser oponível a todos. Para o financiador, o risco cai. Para o titular, abre-se uma fonte de capital que não exige diluição societária. Junto com a extensão do REIDI, a inclusão dos projetos no PPI e a dispensa de aprovação ministerial prévia para as debêntures incentivadas, forma-se um conjunto coerente de redução de custo de capital.
8. O CIMCE nasceu com garantias de processo que o setor não esperava
O artigo 3º, § 2º, cria o mecanismo de triagem. Ficam sujeitas a homologação do CIMCE, ouvida a ANM, a mudança de controle de empresa titular de direitos minerários dos minerais listados, o acesso a informações geológicas estratégicas e a participação relevante de estrangeiros nessas empresas, os contratos internacionais de fornecimento que possam afetar a segurança econômica ou geopolítica e a alienação de títulos pertencentes à União.
O modelo tem paralelo internacional e responde a uma preocupação legítima. O que quero destacar são as garantias que a lei impôs ao próprio conselho, porque elas foram pouco comentadas.
A estrutura interna deve separar, em instâncias com composição distinta, a formulação de política mineral da aprovação de projetos e da análise de atos societários e contratuais, vedada a acumulação de funções pelo mesmo membro. Os membros das instâncias decisórias terão mandato fixo com estabilidade. Todas as decisões serão publicadas com fundamentação explícita e identificação dos votantes. O rol de substâncias será revisado a cada quatro anos. E a composição inclui, com direito a voto, um representante dos Estados, um dos Municípios, dois do setor privado e um das instituições de ensino superior, ao lado de até quinze representantes do Executivo.
São salvaguardas contra captura política e contra decisão sem rastro. O conselho poderia ter nascido como órgão de gabinete. Nasceu com processo.
9. O que a regulamentação pode completar
Reconhecido o que a lei fez bem, cabe dizer o que ela deixou para o regulamento e o que precisa de cuidado. Não é crítica ao texto. É agenda de trabalho.
O primeiro ponto é o prazo do mecanismo de triagem. Não há prazo legal para a decisão do CIMCE e não há regra de aprovação tácita. Emendas nesse sentido não foram acolhidas no Senado. O regulamento pode e deve fixar prazo, porque operação societária sem cronograma se precifica como risco.
O segundo ponto é a assimetria do artigo 15. A obrigação de aplicar percentual da receita alcança quem se dedica à atividade. O benefício depende de cadastro, habilitação e concorrência. O regulamento pode aproximar as duas pontas, por exemplo, reconhecendo o aporte no FGAM como critério de pontuação na habilitação.
O terceiro ponto é temporal. O artigo 46 limita a cinco anos a vigência dos benefícios tributários, por força da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O calendário de créditos do PFMCE vai de 2030 a 2034. Se a lei for publicada em 2026, os dois marcos não coincidem. A questão é objetiva e precisa de resposta antes que alguém estruture projeto de dez anos contando com o crédito de 2034.
O quarto ponto está no artigo 35. O prazo de dez anos é absoluto e não admite suspensão ou interrupção. A única ressalva é o período entre a solicitação para funcionamento do empreendimento e a licença de operação. A redação foi pensada para o licenciamento ambiental e não conversa bem com a fase de pesquisa. O regulamento precisa esclarecer o que suspende o prazo, sob pena de um titular diligente perder a área enquanto aguarda decisão de terceiro. Prazo perdido, em direito minerário, raramente vira multa. Costuma virar área perdida, e é disso que trato na aula aberta sobre os erros de processo que derrubam títulos minerários.
O quinto ponto é o que mais me ocupa, e é aqui que vejo a maior oportunidade.
10. A lei não tratou dos minerais nucleares, e isso foi escolha
Percorri o texto inteiro. Não há menção a urânio, a tório, a minerais nucleares ou ao monopólio da União. O parecer da Comissão Especial mostra que isso foi decisão, e não descuido. Um dos projetos apensados incluía expressamente o urânio entre os minerais estratégicos, mantinha o monopólio sobre o ciclo do combustível e previa apoio às Indústrias Nucleares do Brasil em parcerias. O substitutivo não seguiu esse caminho.
Entendo a escolha. O regime dos minérios nucleares tem base constitucional própria, no artigo 177, inciso V, e tem lei própria, a Lei nº 14.514/2022, que abriu a execução do monopólio à parceria privada e submeteu a atividade à regulação da ANM. Misturar os dois regimes em uma mesma lei de fomento criaria mais problemas do que resolveria. A lei nova fez bem em não tentar.
O que a escolha não elimina é a interseção prática. As substâncias que certamente entrarão na lista do CIMCE carregam urânio e tório associados. É o caso do fosfato, do nióbio, das terras raras e das areias pesadas. O beneficiamento concentra o mineral de interesse e concentra, junto, os radionuclídeos, sem que o empreendedor pretenda fazê-lo.
Agora junte as peças da própria lei. O ingresso no cadastro se dá pelo relatório final de pesquisa que identifique a presença dos minerais listados. A rastreabilidade exigirá a composição dos materiais. A informação de exportação do artigo 8º exigirá a composição mineralógica. Um projeto de terras raras ou de fosfato que se habilitar ao fomento vai declarar, de forma organizada e auditável, aquilo que hoje circula em relatórios dispersos. E o artigo 4º da Lei nº 6.189/1974 já obriga o titular a comunicar a ocorrência de elementos nucleares.
A pergunta que se coloca é antiga e nunca teve resposta. A partir de que teor a presença de urânio e tório associados transforma a jazida em minério nuclear e a desloca para o regime de monopólio? A Lei nº 14.514/2022 adotou um critério econômico, ao definir minério nuclear como a concentração natural na qual o elemento ocorre em proporção e condições que permitam sua exploração econômica. O critério está correto. Ele não é operável, porque nenhum ato normativo fixou o teor de corte. E ele não se confunde com o critério radiológico. Saber se a planta de beneficiamento está sujeita ao controle da Autoridade Nacional de Segurança Nuclear é questão objetiva, medida em concentração de atividade, na forma da Norma ANSN 4.01. Saber se a jazida está alcançada pelo monopólio é outra pergunta, e ela continua sem critério.
Aqui está a oportunidade. A PNMCE cria, pela primeira vez, um fluxo sistemático de informação sobre a composição dos concentrados brasileiros. Esse fluxo é exatamente a base de dados de que a regulamentação da Lei nº 14.514/2022 precisa para fixar o teor de corte com fundamento empírico, e não por analogia. Os dois regulamentos podem ser construídos em conjunto. O decreto da Lei nº 14.514/2022 está pendente há quase quatro anos. O decreto da PNMCE tem prazo de noventa dias para a estrutura do conselho. É o momento de alinhar os dois, e o Ministério de Minas e Energia é o ponto de encontro natural.
Se isso for feito, a política de minerais críticos terá resolvido, por consequência, o problema que trava boa parte dos projetos de fosfato e de terras raras no país. Se não for feito, a política vai operar sobre uma base de acesso ao bem mineral cujos limites ninguém consegue traçar com segurança, e os projetos vão continuar respondendo caso a caso a uma pergunta que a lei deveria responder de uma vez.
11. O balanço
A lei aprovada em 2 de setembro fez escolhas estruturais corretas. Escolheu fomento em vez de proibição. Trouxe a segurança alimentar para dentro da criticidade. Desenhou um fundo garantidor sem risco para o Tesouro e com capacidade de alavancar capital externo. Criou um crédito fiscal disputado, escalonado e publicado. Instituiu rastreabilidade e certificação compatíveis com o que os mercados compradores exigem. Deu oponibilidade ao streaming. Impôs prazo à própria administração na disponibilidade de áreas. E cercou o conselho de garantias de processo.
O que ficou para o regulamento é muito, e é normal que seja. Lei de política pública funciona assim. O que peço é que a regulamentação seja tratada com a mesma seriedade que a lei, e que o regime dos minerais nucleares entre nessa mesa, porque ele está dentro das substâncias que a política quer fomentar.
Registro, por fim, uma observação de leitura. O texto alterna as siglas CIMCE e CMCE e traz, no artigo 17, a sigla PFMTE onde deveria constar PFMCE. São imprecisões que a sanção não corrige e que a interpretação terá de superar. Não comprometem o mérito. Servem de lembrete de que a pressa da tramitação teve um preço na redação.
O Brasil tem geologia, tem escala e agora tem política pública. O detalhe normativo é onde os projetos vivem ou morrem, e o detalhe normativo começa agora.
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